Inklusive und partizipative Stadtentwicklungspolitik in Theorie und Praxis

Die Anforderungen an die Städte von morgen sind hoch: dort sollen sich die Bereiche Wohnen, Arbeit und Freizeit optimal ergänzen und auf ein großes Bildungs- und Kulturangebot stoßen. Dabei sollten alle Bevölkerungsgruppen bei den Entscheidungen miteinbezogen und oftmals gegensätzliche gesellschaftliche, ökonomische und ökologische Interessen beispielsweise in den Bereichen Mobilität, öffentliche Räume oder bei der Teilhabe an kommunalen Entscheidungen in Einklang gebracht werden.

Weltweit ist dabei zu beobachten, dass diese Aushandlungsprozesse nicht mehr nur von oben nach unten stattfinden. Es sind neue Formen der Zusammenarbeit entstanden. Statt Top-down oder Bottom-up steht nun eine gemeinschaftliche und produktive Gestaltung von Stadt im Mittelpunkt. Zivilgesellschaftliche Akteursgruppen nehmen auf formellem Weg mittels Bürgerbegehren, Anwohneranfragen oder Beschlussvorlagen Einfluss auf die politische Entscheidungsfindung in den Stadtparlamenten. Unterschiedliche Nichtregierungsorganisationen bringen sich mit ihrer Alltagserfahrung aus der Projektarbeit ein und arbeiten Hand in Hand mit Verwaltung und Politik. Diese Wechselwirkung zwischen der aktiven Teilhabe der Zivilgesellschaft auf der einen Seite und einer aufgeschlossenen und lernenden Kommunalpolitik auf der anderen Seite bildet die Basis für eine sozialgerechte Stadtentwicklung.

Dabei unterliegt die Ausgestaltung des Begriffs einem ständigen Wandel. Die sozialgerechte Stadtentwicklung muss sich permanent gesellschaftlichen Veränderungen anpassen und fortwährend neu ausgehandelt und mit konkreten Inhalten gefüllt werden. Diese Prozesse bilden den Willen der Bürgerinnen und Bürger ab, tragen zu einer nachhaltigen Entwicklung von Nachbarschaften, Stadtteilen, Städten und Regionen bei und stärken letztendlich den Zusammenhalt in der Gesellschaft.

Weltweit stehen Städte vor großen Herausforderungen, wenn sich vor allem durch einen starken Zuzug soziale, bauliche und wirtschaftliche Probleme in einzelnen Stadtteilen ballen – wobei hier starke regionale Unterschiede in Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern zu beobachten sind. In Deutschland wurde mit dem Konzept der „Sozialen Stadtentwicklung“ entgegengesteuert. Durch ein Quartiers- und Stadtteilmanagement wurden Handlungsansätze entwickelt und umgesetzt, um einer sozialen und ökonomischen Benachteiligung der Einwohnerschaft entgegenzuwirken. Dabei fördern Bund und Länder die Kommunen mit verschiedenen Programmen der Städtebauförderung, die das Ziel verfolgen, nachhaltige und lebenswerte Quartiere zu schaffen.

Mit dem Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – Soziale Stadt“ im Jahr 1999 fanden diese Programme Einzug in die nationale Politik. Seit 2020 übernimmt das Nachfolgeprogramm „Sozialer Zusammenhalt – Zusammenleben im Quartier“ eine wichtige Leitfunktion bei der Entwicklung von benachteiligten und benachteiligenden Quartieren.

Im Jahr 2007 entstand unter Federführung des Bauministeriums die „Nationale Stadtentwicklungspolitik“ (NSP) als Gemeinschaftsinitiative von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden. Eine zukunftsfähige Transformation von Städten und Gemeinden wird hierbei als gemeinschaftliche Aktion aller städtischen Akteurinnen und Akteure verstanden, wobei neue Lösungsansätze erprobt, gute Beispiele weiterentwickelt und der öffentliche Fachdialog gefördert werden.

Das gemeinsame Ziel auf allen föderalen Ebenen der Bundesrepublik sind lebenswerte, funktionsfähige und gemeinwohlorientierte Städte und Regionen. Wie dies in der Praxis aussieht und welche Strategien und Maßnahmen in welchen Bereichen ergriffen werden, wird im Stadtentwicklungsbericht der Bundesregierung 2020 deutlich:

1. Sozialen Zusammenhalt in benachteiligten Quartieren festigen
2. Wohnen bedarfsgerecht ausgestalten
3. Gemeinsam für attraktive Innenstädte, vitale Ortskerne und lebenswerte Stadtteilzentren
4. Smart Cities gestalten
5. Bestand erhalten, erneuern und entwickeln
6. Urbane Grün- und Freiräume sichern und stärken
7. Mobilität stadtverträglich qualifizieren
8. Klimaschutz und -anpassung als Querschnittsaufgabe

Auch auf europäischer Ebene stellten sich im Jahr 2007 die für Stadtentwicklung zuständigen Ministerinnen und Minister den wachsenden Herausforderungen. In der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt verpflichteten sich die EU-Mitgliedstaaten, eine Verantwortung für besonders benachteiligte Stadtquartiere zu übernehmen und eine nachhaltige und integrierte Stadtentwicklung zu stärken.

2020 rückte dann die Neue Leipzig-Charta die Stärkung des Gemeinwohls in den Vordergrund und wurde zum Leitdokument in Europa. Verlässliche öffentliche Dienstleistungen der Daseinsvorsorge sowie die Verringerung und Vermeidung von neuen Formen der Ungleichheit in sozialer, wirtschaftlicher, ökologischer und räumlicher Hinsicht wurden als gemeinsame Ziele formuliert. So soll die Lebensqualität in allen europäischen Städten und Gemeinden und ihren funktional zusammenhängenden Räumen erhalten und verbessert werden – ohne dabei jemanden zurückzulassen.

Mit der Nationalen Stadtentwicklungspolitik und ihren Programmen wird in Deutschland die „Neue Leipzig-Charta – die transformative Kraft der Städte für das Gemeinwohl“ ebenso wie bisher die „Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt“ umgesetzt.
Im europäischen Kontext spielen neben der Neuen Leipzig-Charta darüber hinaus die Urbane Agenda für die EU, das Programm URBACT sowie der European Green Deal als Strategie zur Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung eine wichtige Rolle.

Auch die internationale Staatengemeinschaft hat sich mit der New Urban Agenda (NUA), dem Pariser Klimaabkommen und dem globalen Nachhaltigkeitsziel 11 der Agenda 2030 bewusst der gestaltenden Rolle von Städten und Gemeinden angenommen. Mit der Agenda 2030, auf die sich die Weltgemeinschaft im Jahr 2015 geeinigt hat, verpflichten sich die Staaten mit dem SDG 11 erstmalig zu einer nachhaltigen und inklusiven Stadtentwicklung weltweit.
Dies trägt auch dem Umstand Rechnung, dass die Erreichung der SDG-Ziele nur mit Hilfe der kommunalen Ebene gelingen kann: so hängt die Umsetzung von mehr als der Hälfte der formulierten SDG-Unterziele von Maßnahmen lokaler Regierungen ab.

Zu den in SDG 11 - „Nachhaltige Städte und Gemeinden - Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gestalten“ - formulierten Zielen gehören unter anderem:

• der Zugang zu angemessenem Wohnraum und zur Grundversorgung
• der Zugang zu sicheren, bezahlbaren und nachhaltigen Verkehrssystemen
• die Stärkung einer inklusiven und nachhaltigen Stadtplanung
• der Zugang zu sicheren Grünflächen und öffentlichen Räumen

Für eine nachhaltige und soziale Stadtentwicklung existieren dennoch keine Blaupausen. Jede Stadtentwicklungspolitik erfordert eine angepasste Strategie, die sowohl die kulturellen und naturräumlichen als auch die sozialen Voraussetzungen und Unterschiede berücksichtigen muss. Benachteiligte Quartiere in Entwicklungs- und Schwellenländern etwa können nicht zuletzt durch den Grad der Urbanisierung sehr unterschiedliche Formen annehmen. Vielerorts sind in informellen Siedlungen ohne ausreichende Versorgungseinrichtungen Nichtregierungsorganisationen aktiv geworden, um den negativen Auswirkungen auf die dort lebenden Menschen entgegenzuwirken. Sie übernehmen hierbei Aufgaben, die der Staat oder die Kommune nicht zur Verfügung stellen. Diese zivilgesellschaftlichen Träger fungieren somit oftmals als Vermittler zwischen öffentlichen Institutionen und der Bevölkerung in den benachteiligten Stadtteilen. Viele Kommunen und ihre Regierungen haben in der Folge den Nutzen dieser zivilgesellschaftlichen Aktivitäten erkannt und fördern diese durch soziale Programme und Entwicklungsprojekte.

Oftmals erproben Städte außerhalb Europas auch andere innovative Konzepte, die ihrem lokalen Kontext entsprechen. Beispielhaft genannt werden soll an dieser Stelle zunächst das Thema Mobilität.

Soll eine Stadtteilentwicklung inklusiv und sozial gestaltet werden, muss hier der Blick vom Stadtteil auch immer auf die Stadt als Ganzes gerichtet werden, um den Menschen durch die Integration des benachteiligten Stadtteils in die Gesamtstadt die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. So bedeutet der erleichterte Zugang für die Bewohnerinnen und Bewohner auch immer bessere Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten.

Besondere Aufmerksamkeit haben bei diesem Thema Seilbahnprojekte aus Südamerika erlangt. In Medellín (Kolumbien) und La Paz (Bolivien) wurden mit dem Bau der Seilbahnen Investitionen in die städtische Infrastruktur getätigt, um bislang aufgrund des hügeligen Terrains marginalisierte Bezirke besser an die Zentren anzuschließen. Flankiert wurden diese Verkehrsprojekte durch Investitionen in die soziale Infrastruktur: Schulen, Kindertagesstätten, öffentliche Bibliotheken und Plätze sowie Sportstätten haben insgesamt zu einer Aufwertung der benachteiligten Stadtteile beigetragen. Die dort lebenden Menschen fühlen jetzt bezogen auf die Gesamtstadt eine höhere Akzeptanz – und ein solcher Prozess gegenseitiger Wertschätzung hat somit auch positive Effekte auf den sozialen Zusammenhalt in der Gesamtstadt.

Bringt man Kommunen miteinander ins Gespräch zur Gestaltung von Mobilität, lenkt sich der Fokus schnell auf die Frage, wie die Bedürfnisse unterschiedlicher Zielgruppen angemessen berücksichtigt werden können. So geschehen zuletzt auf einer SDG-Dialogveranstaltung für kommunale Partnerschaften zwischen Deutschland und dem Westbalkan im August 2022 in Düsseldorf. Die Maßgabe „soziale Gerechtigkeit“ wurde dort in erster Linie im Sinne des Leitprinzips der Agenda 2030 „Leave no one behind“ diskutiert.
Beispielsweise dürfen Kosten und Preisgestaltung öffentlicher Mobilitätsangebote keine Zugangshürden für deren Nutzung darstellen. Das in Deutschland im Rahmen eines Entlastungspaketes vorrübergehend eingeführte „9-Euro-Ticket“ hat diese Debatte um die soziale Dimension im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) neu angestoßen. Auch die vorrangig ökologische Frage der Raumnutzung im Stadtverkehr schließt eine soziale Komponente ein. Fuß- und evtl. auch Fahrradverkehr, letzterer in Form von Sharing-Modellen, machen soziale Unterschiede am wenigsten sichtbar. Als die „demokratischsten“ aller Fortbewegungsarten ist ihnen damit nicht nur aus ökologischer Sicht Vorrang einzuräumen. Kommunen selbst sollten hier als Vorreiter vorangehen, zum Beispiel mit Dienstfahrrädern statt Dienstwagen.

Der Austausch zwischen den Kommunen führt auch zu inspirierenden Ideen für die sozial gerechte Gestaltung öffentlicher Räume und Grünflächen. Im Sinne sozial gerechter Stadtentwicklung sind diese vor allem auch als Alternative zu sonst meist konsumgebundenen Begegnungsorten einer Kommune zu denken, zum Beispiel in der Gastronomie. Sie fungieren als multifunktionale Gelegenheitsräume für die Begegnung unterschiedlichster Gruppen und bergen damit im wörtlichen Sinne die Chance, „Boden“ für gesellschaftlichen Zusammenhalt zu sein.
In Travnik (Bosnien und Herzegowina) etwa ist es gemeinsam mit der Partnerstadt Leipzig gelungen, die Hauptstraße der Kommune von einer reinen Verkehrsader in einen Ort der Begegnung umzuwandeln. Eine Fußgängerzone wurde eingerichtet, ein Radverkehrs- und Begrünungskonzept entwickelt und so ein für unterschiedlichste Zielgruppen und Generationen nutzbarer Stadtraum geschaffen. Mit der wichtigste Gelingfaktor des Projekts war die aktive Beteiligung und Mitbestimmung der Bevölkerung von Beginn an.
Solche Prozesse um die (Neu-)Gestaltung öffentlicher Räume können dankbare Spielräume und Übungsfelder für die Beteiligung von Einwohnerinnen und Einwohnern an kommunaler Entwicklung sein. Die Projekte sind in der Regel greifbar und lebensweltnah, Ergebnisse offenkundig und alltagsverändernd. Eine damit verbundene Chance liegt darin, dass Bürgerinnen und Bürger sich ihre Kommune aneignen, sich mit ihr identifizieren und sie bewahren (wollen).

Die Teilhabe an kommunalen Entscheidungen selbst ist dabei mit Hinblick auf soziale Gerechtigkeit nicht unbedingt ein Selbstläufer. Grundsätzlich ist sie nicht allein als eine Bringschuld von Bürgerinnen und Bürgern zu sehen. Um jene bereits erwähnte gemeinschaftliche Gestaltung von Stadt zu erreichen, muss sie vielmehr in aufsuchender Haltung aktiv von den Kommunen eingeholt und stimuliert werden. Wichtig sind eine zielgruppengerechte, multimodale Kommunikation und vielfältige informelle Beteiligungsinstrumente, die alle – von der Seniorin bis zum Jugendlichen – ansprechen. Die Kommunalverwaltung in Bijeljina in Bosnien und Herzegowina beispielsweise arbeitet sehr erfolgreich mit dem Instrument der Umfrage, um Ideen für Stadtentwicklungsvorhaben zu generieren und zu gestalten. Umgesetzt werden diese auf der Straße ebenso wie über soziale Medien, die die Stadtverwaltung bespielt.

In jedem Falle erfordern die gewünschte Teilhabe und die Aushandlungsprozesse zwischen Stadtbevölkerung und Kommune entsprechende Handlungskompetenzen auf allen Seiten. Dies verweist zum einen auf die hohe Bedeutung von politischer Bildung und der Erfahrung von Selbstwirksamkeit von Kindesbeinen an. Zum anderen können Kommunen über die partizipativen Elemente in Bürgerprojekten Diskussionskultur fördern und damit zu gesellschaftlichem Zusammenhalt beitragen.

Auch wenn sich die Kontexte unterscheiden, können gute Praxiserfahrungen und innovative internationale Konzepte auch die deutsche Stadtentwicklungspolitik bereichern. Durch eine intensive Zusammenarbeit werden im Austausch gute Praktiken gemeinsam angepasst und weiterentwickelt.
Dieser Erkenntnis trägt auch die deutsche Entwicklungspolitik Rechnung. So werden innovative Lern- und Austauschformate gemeinsam mit internationalen Partnern der nationalen Stadtentwicklungspolitik gefördert. Kommunale Lernnetzwerke und Dialogveranstaltungen werden als Formate für ebenenübergreifende internationale Zusammenarbeit verstanden. Beteiligt sind neben den teilnehmenden Kommunen oftmals auch die kommunalen Spitzenverbände, Vertretende der nationalen Ebene und aktive zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteursgruppen. Diese diversifizierte Teilnehmendenstruktur spiegelt den Mehrebenenansatz der integrierten Stadtentwicklung wider und ermöglicht eine direkte Kommunikation zwischen den Ebenen und somit die gemeinsame Erarbeitung neuer Lösungsansätze.

Problemlösungsstrategien stehen auch im Mittelpunkt vielfältiger kommunaler Partnerschaften zwischen deutschen und internationalen Kommunen. Vor allem in wachsenden Regionen und Ballungsräumen sind sie mit vielfältigen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Herausforderungen konfrontiert. Als Orte der Vielfalt und Kreativität besitzen Städte und Regionen aber zugleich das Potential, innovativ nach Lösungen für kommunale Problemstellungen zu suchen. Ihr Verständnis, sich als internationale Akteurinnen in kommunalen Partnerschaften über Ländergrenzen hinweg auszutauschen, trägt dazu bei, Impulse zu erhalten und Lösungsansätze für eine funktionsfähige, lebenswerte und gemeinwohlorientierte Stadtentwicklung zu finden.